Kuntauudistuksessa kilpailun lisääminen koon kasvattamista tärkeämpää

Kaleva 2005, Haastajia kuntapalveluille

Myllylä, Yrjö (2005). Haastajia kuntapalveluille. Kaleva, lokakuu (?) 2005.

Myllylä, Yrjö (2005). Kuntiin pitää saada lisää kilpailua. Kauppalehti 10.11.2005. <http://aluekehitys.internetix.fi/fi/sisalto/05_julkaisut/kl2005>

Viime aikoina on keskusteltu kuntien määristä. On ehdotettu jopa, että Suomeen mahtuisi vain alle 20 kuntaa! (ks. Turun Sanomat 7.4.2011 ). Kuntia on nykyisin 336, joten ehdotuksessa on käytännössä kyse kuntien lakkauttamisesta. Neuvostoliitossa ei kuntia ollut tai niillä ainakaan merkittävää päätäntävaltaa. Neuvostoliitosta uudelleen itsenäistyneet Baltian maat ja Puola ryhtyivät kuntauudistuksiin. Kunnallishallinnon uudistusta on tehty Venäjälläkin viime vuosina (ks. esim. Kuntalehti On line) ja alueen toimijat ovat olleet kiinnostuneita mm. suomalaisesta kuntaosaamisesta, esimerkkinä vaikkapa Koillis-Suomen alueen joidenkin kuntien yhteistyö Murmanskin alueen kuntien kanssa (ks. alueen kunnat Myllylä 2010: 1). Murmansk on kuitenkin alue, josta Venäjän keskushallinto tulee pitämään tiukasti kiinni tulevaisuudessakin alueen geopoliittisen ja geoekonomisen merkityksen vuoksi, mutta kuntien jopa kansainvälinen yhteistyö nähdään silti tärkeänä. Taisipa Saksassakin suuren johtajan aikaan tulilinjalle joutua ensivaiheessa kunnat. Nykyisin Saksassa esimerkiksi Schleswig-Flensburgin piirikunnassa asuu 198 250 asukasta (Lapin maakunnan verran), ja kuntia on 134. Keskimäärin yhdessä kunnassa asuu vajaa 1500 asukasta. Kyseinen piirikunta ei ole käsitykseni mukaan mikään poikkeus Saksassa kuntien lukumäärän ja niiden keskimääräisen väestömäärän suhteen. Eikä Saksa ole poikkeus moniin muihin Euroopan kehittyneisiin maihin verrattuna kuntien kokoasiassa. Miksi Suomessa jotkut ovat valmiita lopettamaan kunnat?

Alunperin Suomen itsenäistyttyä kuningaskuntaa kannattanut Kokoomus on korostanut valtion vahvaa roolia, samoin Sosialidemokraattinen puolue, Keskustaa on kutsuttu kuntapuolueeksi. Mutta onko tämä pelkästään puoluepoliittinen kysymys, pitäisikö asiaa pohtia vähän monipuolisemmin?
Mikä on kunta? Luottamusyhteisö?
Vai onko kunta = kaupunkivaltio, ts. alue, joka kykenee korvaamaan tuontia – ehkä tämä sopisi seutukunnan määritelmäksi?
Eikö paikallisdemokratian kehittäminen pitäisi olla trendi sen vähentämisen sijaan?
Mitä tarkoittaa, että elämme Suomen maata, eikö maa tavallaan osaltaan elätä meitä, suoraan ja epäsuorasti? Millaisia hallinnollisia rakenteita Suomen asuttaminen edellyttää?
Kun katsotaan esimerkiksi megatrendien vaikutusta biotalouteen ja kaivostoimintaan, matkailuun ja pohjoiseen logistiikkaan – miten nämä vaikuttavat kuntien kehitykseen? Voimmeko hyötyä kehityksestä täysimääräisesti, jos kunnat lakkautetaan?

Entä turvallisuuden tuottaminen? Turvallisuuden tuottamiseen osallistuvat monet tahot kuntien sosiaalityöntekijöistä puolustusvoimiin. Vapaaehtoistyöllä on siinä myös erittäin suuri merkitys, esimerkiksi yksi tärkeimmistä on VPK. Olin sotatieteiden tohtoriksi kesäkuussa 2010 väitelleen majuri Vesa Valtosen väitöskirjan toisena esitarkastajana, professori Aki-Mauri Huhtisen kanssa. Työ opetti mm., että onnistuneen turvallisuustoimijoiden yhteistyön keskeisenä kriteerinä on luottamus. Tämä taas perustuu keskeisesti siihen että aluetasolla toimijat tuntevat toisensa. Vaikuttaa, että tämä näkökulma ei ainakaan ole ollut mukana painavana kriteerinä aluehallintoa viime aikoina yleisesti kehitettäessä. Majuri Vesa Valtosen sotatieteiden väitöskirja ”Turvallisuustoimijoiden yhteistyö – operativiis-taktisesta näkökulmasta” on ladattavissa tästä linkistä.

Oma näkemykseni on yhtäältä, että osallistuvaa demokratiaa tarvitaan, ja historiallisessa prosessissa syntyneet kunnat ovat siinä monessa tapauksessa luontevin yksikkö. Tuskin hyvinvointi- ja sosiaalipalvelujen tuotanto pelkästään voi olla kuntien koon kriteerinä, vaan näiden valtion kuntien hoidettavaksi velvoittamien palvelujen organisoimiseksi on haettava muitakin vaihtoehtoja kuin kuntien lakkauttamista. Yhteiskuntamaantieteilijän taustalla totean lisäksi, että maantieteessä ollaan ensikertaa vasta viime vuosina asettamassa aluelähtöisyys kriittiseen tarkasteluun. Toisin sanoen uuden maantieteen mukaan alue määrittyy tarkasteltavan ilmiön näkökulmasta (ks. esim. Bathelt ja Gluckler 2003, Yeung 2003). Sovellettuna tämä voisi tarkoittaa, että esim. hyvinvointipalveluissa yhteistyöalue voi olla toinen kuin vaikkapa elinkeinopolitiikassa. Elinkeinopolitiikassakin alueet voivat näin ajateltuna määrittyä lisäksi esim. tarkasteltavan klusterin mukaan erilaisiksi. Aluerajaus ei siis voi olla tiukka vaan joustava, jos tarkastelun ytimessä on toiminta ja sen kehittäminen. Tämä ei sulje pois kuitenkaan sitä tosiasiaa, etteikö kunnilla olisi tässä roolia. Tämän uuden prosessiperustaisen maantieteellisen ajattelun vaikutuksia kuntajärjestelmään voisi mielestäni joku maantieteilijä syventyä pohtimaan vuorovaikutuksessa päätöksentekijöiden kanssa.

Oikeita kysymyksiä ja vastauksia voisi etsiä ja yhteisöllistä keskustelua käydä tulevaisuuden tutkimuksen metodeita ja käsitteitä hyödyntäen kokeneiden yhteiskuntatieteilijöiden johdolla.

Seuraavassa on vuonna 2005 Paras-hankkeen alussa kirjoittamani teksti. Se on julkaistu soveltaen muutamissa lehdissä tuolloin. Ajatuksia olisi hyvä päivittää yhteisöllisenä prosessina:

Kuntauudistuksessa kilpailun lisääminen koon kasvattamista tärkeämpää

Kuntarakenneuudistuksen todellinen uhka on, että romutetaan rakenteita eikä saada uusia toimimaan. Palvelut heikkenevät. Nopein ja tehokkain tie on luoda haastajia nykyisille palvelujen tuottamisen toimintamalleille, jolloin uusien mallien kehittyessä esimerkiksi henkilöstö voi vapaaehtoisesti siirtyä halutessaan uusien organisaatioiden palvelukseen.

Keskeistä kuntarakenneuudistuksen perusteluissa on hallinnollisten rakenteiden muuttaminen siten, että mm. julkinen terveys- ja koulutuspalveluiden tuotanto voitaisiin hoitaa nykyistä suuremmissä yksiköissä. Taustalla on monopolistinen ajattelu ja harhakäsitys, että palvelutuotannon yksikkökoon kasvattaminen alentaa automaattisesti kustannuksia. Palvelutuotannon rakenteiden suurentamisen sijaan on tärkeämpää, että julkinen valta ottaa markkinoiden luojan, tilaajan ja kehittäjän roolin palvelutuottamisen sijaan.

Kuntarakenneuudistuksessa tärkeintä on tiedostaa, että kehittyminen ja toimintojen tehostaminen vaatii haastajan olemassaoloa. Esimerkiksi Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirien yhdistäminen suureksi organisaatioksi ei välttämättä ole lisännyt kustannustehokkuutta. Pitäisi olla aina vähintään kaksi vaihtoehtoa, myös erikoisimmissa palveluissa. Muuten ei ole pakkoa kehittyä ja luoda uusia edullisempia ja tuottavampia ratkaisuja.

On luotava tilanne, jossa toinen toimija voi hoitaa tehtävän, ellei toisen palveluun olla tyytyväisiä. Jotkut väittävät, että vähäinen väestömäärä esimerkiksi yksittäisessä maaseutukunnassa ei mahdollista yksityistä ja kilpailuun perustuvaa toimintaa. Miten R-kioski voi toimia tehokkaasti asiakkaita tyydyttävällä tavalla ainoana kioskina monella paikkakunnalla? On olemassa mahdollisuus, että syntyy S-kioski, jos R-kioski nostaa hintoja liikaa tai palvelee asiakkaitaan huonosti.

Kuntarakenneuudistuksessa sairaanhoitopiirit, koulutuspiirit ja muut kuntainliitot tulisi yhdistää osaksi maakuntavaltuustoa Kainuun mallia soveltaen. Maakuntavaltuuston alaisuudessa olisi virkamiehistö koostuen nykyisistä piirihallintoviranomaisista ja sairaanhoitopiirien, koulutuksen kuntayhtymien etc. virkamiehistöstä, jolla olisi vastuu järjestää – ei tuottaa – tarvittavat palvelut. Tämä lisäisi demokratiaa, kiinnostusta päätöksentekoa kohtaan ja ennen muuta resurssien tehokasta allokointia, kun sama taho sijoittaa ne tuottavimmalla tavalla. Lisäksi em. muutos tehostaisi hallintoa, kun päällekkäisten kuntainliittojen ja piirihallintoviranomaisten toimintoja yhdistettäisiin. Pelisääntöihin täytyisi kuulua että ns. valtionosuudet ja valtion piirihallintoviranomaisten varat vähintään allokoidaan tälle organisaatiolle, mahdollisesti myös annettaisiin oma verotusoikeus. Maakuntajohtaja valittaisiin suoralla kansanvaalilla. Tämän tyyppisiä malleja on tiettävästi käytössä Euroopassa. Esimerkiksi Tanskasta, Norjasta ja Ranskasta voisi olla opittavaa maakunnallisen hallinnon järjestämisessä.

Kuntarakenneuudistus olisi myös erinomainen mahdollisuus soveltaa tulevaisuudentutkimuksen piiriin kuuluvaa Delfoi-menetelmää. Menetelmä on kehitetty tilanteisiin, jossa on vaikea nähdä yhteistä mielipidettä tai eri tahot katsovat asiaa omasta näkökulmasta. Menetelmän käytön lopputuloksena aluksi eri mieltä olleet paneelin osallistuneet tahot ovat lopulta yksimielisiä, millainen on tulevaisuus ja miten se pitää toteuttaa. Vaikka yksimielisyyteen ei päästäisi, voitaisiin menetelmällä tuottaa kuitenkin hyvää argumentaatiota ja tunnistaa, miten argumentit korreloivat erilaisten intressiryhmien kanssa. Käytännössä menetelmän perusteellinen käyttö kestää noin 6 kk minimissään. Kyseessä on USA:n puolustusvoimien tarpeista aikanaan kehitetty ryhmän kommunikointimenetelmä, jonka juuret ovat mm. II maailmansodassa mm. tutkan keksimisessä.

***

Myös kuntapalvelujen kehittämiseksi tarvitaan ammattitaitoista ennakointia, jossa pohditaan toimintaympäristössä vaikuttavia muutostekijöitä ja niiden vaikutuksia kuntarakenneuudistukseen. Monia olennaisia tekijöitä ei ole ollut viime aikoina keskusteluissa, esimerkiksi energian hinnan noususta kuntarakenneuudistuksen yhteydessä ei ole juurikaan pohdittu. Ennakoinnissa tunnistettaisiin erilaisten intressiryhmien vaikutus kuntarakenneuudistukseen. Ammattitaitoisen aluekehitysosaamista korostavan ennakoinnin kautta voitaisiin parhaimmillaan tehdä aidosti Suomen tulevaisuuden kannalta järkeviä ratkaisuja.

***
Lähteitä ja kirjallisuutta

Bathelt, Harald ja Johannes Glückler (2003). Towards a relational economic geography. Journal of Economic Geography 3 (2003). 117-144.

Myllylä, Yrjö (2010). The Development of Murmansk Region in the light of three scenarios. In the book: Nysten-Haarala, Soili & Katri Pynnöniemi (eds.) (2010): Russia and Europe: from mental images to business practices. Papers from the VII International Conference of Finnish Russian and East European Studies and other writings. Kymenlaakson ammattikorkeakoulu, University os Applied Science. Research and Reports, Series B, N. 65. 61-79. <http://aluekehitys.internetix.fi/fi/sisalto/05_julkaisut/kyamk2010>

Valtonen, Vesa (2010). Turvallisuustoimijoiden yhteistyö operatiivis-taktisesta näkökulmasta. 295 s.Maanpuolustuskorkeakoulu, Taktiikan laitos, Julkaisuja 1 No 3/2010.

Aiheesta Paras-hankkeiden alkumetreillä kirjoitettuna muualla

Myllylä, Yrjö (2005). Kuntiin pitää saada lisää kilpailua. Kauppalehti 10.11.2005. <http://aluekehitys.internetix.fi/fi/sisalto/05_julkaisut/kl2005>

Myllylä, Yrjö (2005). Kilpailun lisääminen koon kasvattamista tärkeämpää. Suomenmaa 26.10.2005.

Myllylä, Yrjö (2005). Kuntauudistuksessa kilpailun lisääminen koon kasvattamista tärkeämpää. Kouvolan Sanomat 21.11.2005.

Myllylä, Yrjö (2005). Kuntauudistuksessa kilpailun lisääminen koon kasvattamista tärkeämpää. Elimäen Sanomat 26.10.2005.

Kaupunkiseutujen kehittämisestä (painopisteenä suuret kaupunkiseudut)

Myllylä, Yrjö (2001). Possibilities for Cooperation in Developing Clusters in Urban Areas. 86 p. Ministry of Trade and Industry. Studies and Reports 22/2001. http://julkaisurekisteri.ktm.fi/ktm_jur/ktmjur.nsf/All/3BA13D5049533F7AC2256ACA0027394B

Myllylä, Yrjö (2001). Yhteistyömahdollisuudet kaupunkiseutujen klusterikehittämisessä. Tietoisku no 2. Oy Aluekehitys RD. <http://aluekehitys.internetix.fi/fi/sisalto/05_julkaisut/yma2>

Lehtinen, Pirkko & Myllylä, Yrjö & Suikkanen, Asko (2001): Osaaminen, Koulutus ja Ennakointi – Kemi-Tornio 2010. 192 s. Kemi-Tornion ammattikorkeakoulun julkaisuja Sarja A. Raportteja ja tutkimuksia. Kemi 2001. <http://aluekehitys.internetix.fi/fi/sisalto/03_tuotteet/kt2010yvtietoisku>

Maaseudun ja pienten kaupunkiseutujen kehittämisestä ja kuntien välisestä vuorovaikutuksesta (mukana keskukset, vuorovaikutusalueet, ydinmaaseutu ja harvaan asuttu maaseutu)

Myllylä, Yrjö (2005). Maaseudun tulevaisuus ja klusterit – Arviointia Delfoi-menetelmällä. 64 s. Kauppa- ja teollisuusministeriö, Rahoitetut tutkimukset 10/2005. <http://ktm.elinar.fi/ktm_jur/ktmjur.nsf/12b74ae4d1122aadc22565fa003211a6/7db3284fd6ff7044c225707d0040c9d0/$FILE/ratu10elo_2005_netti.pdf>

Myllylä, Yrjö (2011). Koillis-Suomen elinkeinostrategia 2011-2015 -luonnos. Naturpolis Oy, Tulevaisuuden tutkimuskeskus, Turun yliopisto. 4.4.2011. http://www.naturpolis.fi/dynamic/Luonnos_KOILLIS-SUOMEN-ELINKEINOSTRATEGIA-2011-2015.pdf

Kilpailun merkityksestä ja klustereista

Myllylä, Yrjö & Jari Kaivo-oja (2008). Lex Nokia ampuu tykillä kärpästä. Kaleva, Lukijan puheenvuoro 10.12.2008. <http://aluekehitys.internetix.fi/fi/sisalto/05_julkaisut/kaleva111208>